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贾根良:戳穿美国自由市场经济的神话

21世纪以来,全球范围内掀起新一轮的产业政策实践与研究热潮,许多发达国家、发展中国家都参与其中。这一轮产业政策热潮的根源可以归结为以下五个方面:国际金融危机以来,发达国家亟须回归制造业。发展中国家寻求产业转型升级。各国应对气候变暖、生态危机等全球性挑战。任务导向型科技计划的兴起。针对华盛顿共识的集体性反思。纵观全球产业政策的兴衰史,本轮热潮的兴起并非代表政府干预主义的全然回归,各国政府是在维护市场与竞争机制的前提下,强调政府对科技创新领域的积极作用,提出市场友好、与竞争政策相协同的产业政策主张。为实现党的十九大报告提出的到2035年跻身创新型国家前列的战略目标,笔者认为,中国应尊重市场机制与竞争秩序,关注演化经济学中产业政策研究的新发展,制定出以知识学习、技术能力积累与创新等基本要素为核心的现代产业政策体系,来促进中国经济向创新驱动高质量发展模式转型。

戳穿美国自由市场经济的神话,开创国家经济作用大讨论的新纲领——《企业家型国家:破除公共与私人部门的神话》

关键词

马祖卡托的着作雄辩地说明,美国是一个在创新领域中政府干预最多的国家,正是国家而非私人风险资本才是技术创新的真正开拓者,美国政府并非只是一个局限于纠正市场失灵的“有限政府”。在对西方经济学的市场失灵理论进行批判性分析的基础上,马祖卡托从西方政治经济学的研究传统出发,针对产业政策或国家在经济发展中如何发挥作用的问题,提出了一种新的研究纲领:首先,国家可以在生产和创新中发挥企业家、风险承担者和市场创造者的“企业家型国家”的重要作用。其次,国家可以像投资人那样,通过下注于多样化的“投资组合”挑选赢家。最后,通过新的制度改革解决技术创新中“风险社会化而收益私人化”的机制失调问题,探索一种替代新自由主义的社会积累体制。美国“企业家型国家”的真相再次证明了我们在多年前就已经提出的经济政策制定的格言:“按美国所做的去做而非按美国所说的去做”,但在我国,“企业家型国家”只有建立在新李斯特经济学的国家致富新原则之上,才能取得成功。

产业政策;演化经济学;新共识;政府干预主义

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基金项目

【作者按:笔者在《让这些人为中国改革开放出谋划策,危矣》中提到马祖卡托的《企业家型国家:破除公共与私人部门的神话》这本着作,本文是笔者为其中文版撰写的序言,初稿于2016年9月,修改于2017年3月,发表于《政治经济学报》第8卷。一些读者来信询问在何处可以买到这本书,很遗憾地告诉大家,我们翻译的这个版本因故无法出版了。笔者认为,中国需要一种从西方主流经济学和新自由主义的欺骗中解放出来的思想解放运动,这是我们翻译这本书的目的之一。

国家自然科学基金面上项目中国产业政策程序与组织机制研究;国家自然科学基金面上项目中国产业政策理论反思、微观机制解析与实施效果评估;中国经济改革研究基金会项目中国产业政策转型研究;清华大学产业发展与环境治理中心基金项目产业政策向竞争政策转型研究;中国社会科学院登峰战略优势学科成果。

这种思想解放运动是与笔者所倡导的中国经济民族主义启蒙运动是密不可分的。明年是五四运动一百周年,笔者一直想撰写一篇《我们拿什么纪念五四运动一百周年?》,但不知道有没有时间写。在笔者看来,五四运动虽然是中国民族主义意识的觉醒和民族主义情绪的大爆发,但五四运动的先进知识分子并没有找到民族主义经济发展的道路,更没有一种中国民族主义经济发展的理论。我们在这方面提供了一种初步的思考,请看贾根良等《新李斯特经济学在中国》。笔者在2015年曾写道,改革开放后,我国形成了一种与洋务运动惊人相似的“自由贸易、依赖外资和市场换技术”的发展模式,这种发展模式的形成是新自由主义改革开放观支配中国知识界的结果,这说明中国的知识分子们至今仍未探索到国富国穷的真理。中国经济民族主义的启蒙远没有完成,在笔者看来,纪念五四运动爆发一百周年最急迫的任务就是反思支配中国各界的买办文化和买办意识形态,开启中国经济民族主义启蒙的新时代。】

一、引言

作为一名演化经济学家,笔者在2008年国际金融危机爆发前就已经开始关注国外演化经济学界对新自由主义积累体制瓦解后新型社会积累体制将如何赋型的理论探索。[①]国际金融危机爆发后,笔者就通过对演化经济学家佩蕾丝研究成果的评价,及时地撰写了一篇有关制度大转型即将来临的文章,在该文中,笔者指出,就像上世纪三十年代的“大萧条”导致了福利国家的诞生一样,国际金融危机爆发后的世界经济正面临着同样的制度大转型。尽管自由市场意识形态因金融资本的垮台和严重的社会经济问题而大伤元气,但如果要强调政府干预、集体价值观念、生产资本主导和解决收入分配两极分化问题等这些与自由市场意识形态大相径庭的制度大转型,遭遇抵抗也是不可避免的。事实证明,正是这种抵抗使笔者所谓的制度大转型拖延了七年,直到2016年,英国脱欧和特朗普当选美国总统才使该年成为大变革时代即将来临的标志性一年。在这种大变革的时代,新型积累体制将如何赋型?当然,演化经济学家佩蕾丝的研究仍值得关注,[②]但在这里,笔者将推荐演化经济学界一颗新的明星——玛丽安娜·马祖卡托——的一本新着。[③]本文将分四部分简介并评价该书的基本内容及其重要意义。

自20世纪80年代兴起的产业政策讨论热潮之后,产业政策及产业政策研究在过去二十多年间经历了相当漫长的低谷期。进入21世纪以后,尤其是国际金融危机以后,产业政策又逐渐重新受到世界各国及世界银行等国际机构的关注,并在全球范围内掀起了新一轮的实践与研究热潮。过去三十多年产业政策的发展历程大致如下:

一、作者简介以及国外学者对该书的评价

20世纪80年代至90年代初的产业政策研究热潮,主要发端于日本模式的成功所引发的国际比较发展学界对政府扶持性产业政策在东亚奇迹中所起作用的思考与总结,此轮思潮以发展型政府理论的形成为主要成果。研究热潮持续到20世纪90年代中后期,随着亚洲金融危机的爆发,广泛采用产业政策的东亚发展型国家陷入货币危机并出现经济衰退,之后坚持推行传统产业政策的拉美国家也在20世纪末陷入了经济震荡,这似乎为主流经济学界提供了批判干预性产业政策有效性的重要依据,随后华盛顿共识的提出更是标志着新自由主义浪潮达到顶峰,与此同时,有关产业政策的研究一度偃旗息鼓。在经历了长期的沉寂之后,直至2006年,在各种因素的促成下,世界几大经济体才又纷纷开始重新审视产业政策。例如,在2008年国际金融危机爆发之后,奥巴马政府为应对产业空心化所带来的经济停滞和就业危机,开始重提塑造本国制造业基础的理念,配套出台了一系列再工业化战略;受2008年国际金融危机和2011年东日本大地震的冲击,日本政府从2009年开始重提产业政策,通过制定综合性的新增长战略作为组合措施来重构产业与能源系统;德国从2006年开始实施高技术战略,在2010年出台的《德国2020高科技战略》中提出德国工业4.0概念,并配套一系列任务导向型技术计划;中国在2006年发布的《国家中长期科学和技术发展规划纲要》中,明确了要在2020年将国家建设成为创新型国家的目标,将自主创新的产业政策作为核心内容纳入到中国的经济发展战略中来,并在2015年公布了中国政府实施制造强国的第一个十年行动纲领中国制造2025;巴西从2008年开始出台《生产发展政策》《加速增长计划》,提出有雄心的产业政策配套方案,计划走新型的工业化道路;南非在2007年推出新的国家产业政策框架,主要涉及对制造业的支持、发展知识经济、就业创造和包容性增长等各个方面,开启新的产业政策规划进程并开始每三年推出一套产业政策行动计划。

玛丽安娜·马祖卡托,1968年生,四岁随父母移民美国,本科毕业于美国塔夫茨大学,主修历史与国际关系,分别于1994年和1999年在美国社会研究新学院获得经济学硕士和博士学位。她于2000年担任英国开放大学讲师,2004年晋升为该校全职教授,建立并领导着“创新、知识和发展研究中心”。在开放大学任教期间,她受英国智库DEMOS的委托,撰写了研究报告《企业家型国家》。在这个报告完成后,她就被聘为了英国苏塞克斯大学科学和技术政策研究部的RM.菲利普创新经济学讲席教授,这一席位从前曾相继由着名演化经济学家弗里曼、帕维特和图泽尔曼所担任。

值得注意的是,新一轮研究热潮的兴起,既有发展中国家的参与,也有发达国家的参与,既有东亚追赶型国家的参与,也有欧美领先国家的参与,是一次辐射范围相当广的全球性产业政策研究热潮。而兴起的根源中既有各国为应对全人类共同挑战而采取行动的普适因素,也有处于不同经济发展阶段的国家为谋求自身发展所采取的战略性行为等特殊原因。那么,与过去相比,新一轮的产业政策热潮究竟有哪些新的变化?围绕产业政策的实践与研究会在全球范围内再度兴起的根源是什么?而这对中国当下以及未来的产业政策规划又有哪些新的启示?下文将围绕这些问题逐一展开讨论。

早在2012年初,笔者就在互联网上搜索到并下载了马祖卡托的《企业家型国家》的电子版。[④]2013年,当马祖卡托将其篇幅增加了一倍多并在英国正式出版之后,笔者就通知商务印书馆立即购买其版权,并纳入到了笔者和梅俊杰研究员主编的《经济史与国富策译丛》的出版计划之中。但由于笔者在过去三年多几乎将全部精力集中在经济思想史、第三次工业革命和经济史的研究上,再也没有时间亲自从事该书的翻译,否则,该书至少在2015年上半年就已出版。由于翻译者的一再拖延,以及笔者因为不满意翻译质量,又不得不找人重译,所以,直到2016年7月,笔者才拿到该书的最终译稿,并在一个多月内校订完毕。该书英国版出版后,很快就被翻译成了意大利文、德文、荷兰文、葡萄牙文、西班牙文、希腊文和波兰文,并在2015年出版了美国版。现在,除了中文版外,日文和韩语版也即将出版。

马祖卡托的声名鹊起就是因为这本着作的出版。在这本书于2013年出版之前,当中的很多观点就已经被欧盟和英国一些高层次的政府报告所采纳。出版之后,该书在西方国家引起了学术界和政策制定部门的广泛关注和热烈讨论,对于一本学术着作来说,这种状况是不多见的,因为它触及到了当前世界经济发展所面临的关键和难点问题。该书曾获选英国《金融时报》和美国《福布斯》杂志2013年度图书;在该书出版的当年,《新共和党人》杂志就称赞马祖卡托是“三位关于创新问题最重要的思想家之一”;2014年,她因为该书获得了“新政治家SPERI政治经济学奖”(New
Statesman SPERI Prize in Political
Economy);2015年,该书获得德国Wirtschaft Weiter Denken图书奖。

2016年4月,马祖卡托受联合国拉丁美洲和加勒比经委会的邀请,在其总部圣地亚哥发表了第十四次“劳尔·普雷维什纪念演讲”,[⑤]并会见了阿根廷总统以及智利和阿根廷一些关键性部门的部长。此前,经济学家中只有两人发表过“劳尔·普雷维什纪念演讲”:诺贝尔经济学奖得主斯蒂格利茨和哈佛大学罗德里克教授。联合国拉丁美洲和加勒比经委会执行秘书
Alicia
Bárcena女士称赞说,“马祖卡托教授以事实为基础,使用一种新鲜、清楚和严密的声音,掀起了猛烈的全球经济争论,她摧毁了主流经济学不着边际的方法,还原了国家作用的本来面目:并非简单地修补市场失灵,而是新市场的一个强有力的创造者。”

众所周知,西方经济学有关国家经济作用的理论是以其市场失灵理论为基础的,按照这种理论,政府除了在提供法律、国防、教育和保障私有产权等方面发挥作用外,其经济方面的职能只限于修补市场失灵。所谓市场失灵是指生产要素或行为的成本和收益在市场价格中得不到反映,或者其市场根本上就不存在,这包括五方面的内容:不完全竞争、信息失灵、负的外部性、公共产品和协调失败。在西方经济学的框架内,对于政府干预来说,市场失灵是一种必要的但不是充足的条件。充足的条件来自这样一种评估:干预的收益超过政府失灵的成本,后者包括被私人利益所虏获、资源误配以及与私人企业发生不正当竞争。因此,在西方经济学看来,政府需要在市场失灵还是政府失灵这两种没有效率的结果上进行权衡,由于政府失灵的存在,市场失灵在很多情况下就不一定需要政府干预。例如,公共选择理论就认为,资源配置的市场失灵要靠市场自身来修正。但实际上,公共选择理论的这种看法是不成立的。

虽然市场失灵理论为政府干预提供了有益的看法,但它只是一种静态的经济理论。马祖卡托认为,市场通常会走向次优的、具有自我强化倾向的路径依赖的方向。比如,能源企业宁愿从地球最深处抽取原油,也不愿意从事清洁能源的投资。换句话说,我们目前的能源体系遵循的是100多年前所确立的碳密集型发展道路,这并不仅仅只是与市场失灵有关,而是涉及到这样一个根本性的问题:我们陷入了一个错误的市场。对于改变这种状况来说,市场失灵理论没有提供任何理论指导。实际上,市场失灵理论提供的只是一种有关市场与政府关系的静态理论,但在实际的经济发展过程中,由于技术创新特别是重大的技术革命才是经济发展的根本驱动力,在讨论诸如互联网、纳米技术、生物技术和清洁技术等重大技术创新的新市场是如何创造的时候,静态的市场失灵理论无法处理这种动态的力量。

而且,在解决目前的经济金融化问题上,如经济行为日益的短期效益主义和私人融资的日益投机化等问题,市场失灵理论也是没有用处的。实际上,在解决目前市场经济面临的重大挑战上,西方经济学的严重缺陷是全方位的,正如马祖卡托和雅各布在2016年主编的《重新思考资本主义》一书的导言中指出的,“主流经济学不能解释西方资本主义在最近十年中面临的主要问题——疲软的增长、金融不稳定、下降的投资、金融化、生活水平的停滞、日益上升的不平等和危险的环境风险。”(Michael
Jacobs and Mariana Mazzucato,2016:
17-18)正是基于这种认识,马祖卡托不仅从经济思想史中西方政治经济学[⑥]传统的着名经济学家如卡尔·波拉尼、约瑟夫·熊彼特和梅纳德·凯恩斯那里吸收灵感,而且也采用了现代西方政治经济学中演化经济学、老制度主义经济学和后凯恩斯主义经济学的分析框架。遵循西方政治经济学从“典型化事实”出发提出新理论的研究传统,本文第二节将概述美国政府在创造新技术和新市场上所发挥的关键性作用这种经验事实,第三节简介马祖卡托有关“塑造和创造市场”的国家经济作用理论,第四节将对该书对我国的启示以及不足之处做出评论。

二、企业家型国家与美国自由市场经济的神话

简单地说,马祖卡托的企业家型国家理论与市场失灵理论最重要的不同在于政府是否应该直接介入生产活动。市场失灵理论承认基础研究具有正的外部性,赞同国家可以直接通过提供科研基金解决私人企业没有动力从事基础科学研究的问题,但是,他们反对国家介入应用研究和科技成果商业化等直接的生产活动。然而,马祖卡托的研究却说明,美国政府的干预并没有局限在“竞争前阶段”对基础科学研究支持的界线,而是深入到了应用研究和技术创新成果商业化的阶段:当美国通过国家科学基金支持基础研究的同时,却又通过美国国防高级研究计划局、能源部高级研究计划局和国家卫生研究院从事应用研究,并通过诸如小企业创新研究计划这样的机构履行风险资本投资的职能。

正是因为美国联邦政府全程参与了突破性技术创新的基础研究、应用研究和商业化的各个阶段,在创建互联网、纳米技术、生物技术和清洁能源等领域全新的市场和部门上,扮演着企业家、风险承担者和市场创造者的角色,因而被称之为企业家型国家。[⑦]然而,在世界各国特别是在我国,流行着有关美国自由市场经济的神话:美国政府是一个只限于纠正市场失灵的“有限政府”,从而在国家与市场关系特别是两者在技术创新方面的作用上产生了许多神话。在这里,我们只简单介绍马祖卡托的着作破除的三个神话。

第一个神话是:公共部门是低效的、迟滞的,私人部门是富有活力的,市场在资源配置中起决定性作用,政府只要不挡道就行了,它不应该直接尝试创建和塑造各种市场。但马祖卡托的研究却揭示出,虽然近年来美国苹果公司在各类“全球最具创新精神企业排行榜”上一直名列前茅,但苹果手机背后的任何一项关键技术都是在政府出资支持下取得的科研成果。例如,互联网的前身是阿帕网,是在20世纪60年代获得美国国防高级研究计划局资助的一个项目,后者隶属于美国国防部。地球定位系统开始之初,是20世纪70年代一项被称为导航星的美国军事计划。iPhone的触屏技术是由一家名叫FingerWorks的公司发明的,该公司是由获得政府资助特拉华大学的一位教授和他的一位博士候选人创办的,他们获得了美国国家科学基金会和中央情报局的资助。即便是iPhone的语音识别个人助理Siri也可以将其血统追溯至美国政府:它是美国国防高级研究计划局一项人工智能项目的副产品。马祖卡托揭露这些事实并不否认史蒂夫·乔布斯以及其苹果公司团队在他们如何将现有的技术汇集在一起方面是非常出色的,而是要说明国家在引领创新方面发挥着关键性作用,说明政府是私人企业成功的关键性伙伴:愿意承担企业不想承担的风险,同时也是要说明,在不了解或不承认这个故事的公共方面将不利于未来的苹果公司的诞生。

第二个流行的神话:风险资本是技术创新的开拓者。但马祖卡托的着作却揭露出:风险资本经常是在政府投资并承担创新的不确定性和高风险之后才进入的。换言之,美国联邦政府是重大技术创新的“造浪者”,而风险资本基本上只是扮演着“冲浪者”的角色,正是美国联邦政府作为风险承担者和市场创造者的企业家活动为风险资本的成功奠定了基础。对美国IT革命、生物技术产业和纳米技术的研究说明,大多数私人风险资本集中在风险投资的中间阶段,而在早期阶段则是由美国“小企业创新研究计划”提供融资的。造成这种状况的主要原因是:激进创新的早期阶段在风险投资上具有资本密集、较低的收益预期和需要长期坚守的特点,而私人风险资本对此却不感兴趣,从而使政府不得不承担起这种风险承担者的职责。“事实上,互联网的发明或纳米技术行业的出现,并不是因为私人部门想要这些东西却无法找到投资来源。两者的出现,都是因为政府在私人部门尚未探测的领域所具有的预见性。即使在政府引入这些新技术之后,私人部门仍然不敢去投资。政府竟然不得不去支持互联网的商业化过程。多年以后,私人风险资本家才开始向生物技术和纳米技术公司提供融资。”马祖卡托在其着作中引用了其他学者的研究成果,如奥尔斯瓦尔德和布兰斯科姆的研究结论:政府对发展初期的技术企业提供的融资相当于“创业天使”的全部投资,而且大约为私人风险资本投资额的2—8倍;她还引用了布洛克和凯勒的研究发现:在1971年至2006年间,在被《研发杂志》年度奖选中的88项最重要的创新之中,有77项——或者说其中的88%——都完全依赖于联邦政府提供的研究支持,尤其是在其初始阶段,而且在《研发杂志》的奖项中,排除了信息与通信技术方面的创新。此外,生物制药产业75%的新发明出自依靠公共资金维持运行的实验室。

第三个流行的神话是政府没有能力“挑选出优胜者”,无论“优胜者”是属于一些新的技术、经济部门,还是属于特定的企业。但实际上,在过去几十年中,美国政府虽然没有盯住某一家公司,但却仍然“挑选出了优胜者”,“虽然大多数的政策制定过程都涉及到与学者和企业专家的磋商,但是人们可以清楚地看到,主要的推动力和发展方向——从基础报告到预算方案——都是来自于政府高层官员”。在这些美国政府机构中,美国国防部国防高级研究计划局、美国能源部高级研究计划局和国家卫生研究院是突出的代表。与从事基础研究的美国国家科学院和美国国家科学基金会不同,这些机构主要致力于应用研究和科技成果的商业化,他们像投资人那样行动,下注于多样化的创新项目的“投资组合”,美国政府为之提供了保护本国企业、政府采购法等成套的政策体系扶植本国企业的创新,例如,美国的公立学校是苹果产品忠实的客户,1994年,苹果公司占据了美国小学和高中教育电脑支出的58%。又如,“集成电路技术从贝尔实验室、仙童半导体公司和英特尔公司,转移到苹果手机或平板电脑之类的电子设备的过程,得益于美国空军和美国国家航空航天局的产品采购。作为以这种新的电路设计为基础的处理单元的唯一买家,国防部的采购合同为新生的微处理器行业的发展以及配套电子设备和元件的引入提供了资金——这些设备和元件的价格是通常的商业化市场承担不起的。”美国政府的这些机构在“挑选优胜者”上成绩斐然,例如,美国国防部国防高级研究计划局先后成功地挑选出数百项新技术和新产品的“优胜者”,涉及领域包括能源、航空航天、导弹防御、信息与通讯技术、新材料、生物学、医学等,其中最为突出的技术“优胜者”包括互联网、半导体、全球定位系统、激光器、高超音速飞机、无人驾驶汽车、隐形飞机、微型无人机、智能义肢、远程医疗、合金材料等。

三、产业政策或国家经济作用的新原理

美国企业家型国家的实践说明,政府具有比修补市场失灵更重要的作用,这就是其企业家职能:政府在生产性投资和创新活动中可以作为创新活动不确定性和风险的承担者,塑造和创造新的市场,引领私人企业的创新浪潮。政府的生产性投资和创新活动往往肩负着重大的使命,这被称作是“任务导向型”的投资和创新活动,例如,我国的“两弹一星”和大飞机项目,导致互联网诞生的美国国防部的初衷,以及将人类送上月球、防止全球变暖和清洁技术的重大战略投资等,当这些使命完成后,其创新成果就会普惠于整个社会。例如,美国宇航局的“阿波罗登月计划”,先后获得了3000多项专利,带动了二十世纪六七十年代美国和全世界在计算机、通信、测控、火箭、激光、材料和医疗等高新技术产业方面的发展。

市场失灵理论无法解释政府在从事上述“任务导向型”投资和创新活动时发挥的“预见性”战略作用。首先,只集中在修补市场失灵和系统失灵的政策分析框架对于市场创造和任务导向的方向性没有提出任何正当的理由。其次,在没有考虑国家作为引导性投资者和市场创造者的情况下,这种以失灵为基础的政策分析框架不可能关注和研究政府组织的类型、结构和行为,而后者在研究高风险投资的深度和广度时是必须要考察的。再次,当政策只被看作是“干预”而不是被看作是市场创造和塑造过程的关键组成部分时,在评价任务导向型投资时使用的评估标准不可避免地存在问题。最后,在没有将国家描述为这种过程中的引导性风险承担者和投资者的情况下,以市场失灵为基础的政策分析框架就回避了公私部门之间在风险与收益分配上的关键性问题。因此,马祖卡托提出了一个新的产业政策分析框架:勇于承担不确定性和投身于发现过程的政府组织的性质;任务导向型和市场创造型的产业政策评估;风险分摊和报酬分配的方式,如何使智慧增长导致包容性增长。(Mariana
Mazzucato:2016)我们下面就简单介绍其主要观点。

首先,变化方向的决策。“阿波罗登月计划”和创造互联网等通用技术的任务导向型投资只有通过公共部门和私人企业的合作才能成功,对于这种伙伴关系中的政府一方来说,关键性的不是对私人企业提供激励、提供服务和降低其风险,而是要承担起选择特定变化方向的风险。马祖卡托认为,这种方向性的选择不是在中央机构做出的,而是通过分散的一些政府机构做出决策,如美国国防部国防高级研究计划局和美国能源部高级研究计划局等,弗雷德·布洛克称之为“发展型网络政府”。但在笔者看来,这种决策虽然不是由一国的国务院这种中央机构做出的,但仍是在国家一级的部委机构集中做出的,不能说是完全分散决策做出的,这实际上就是演化经济学长期研究的部门创新体系问题。

由于在选择特定部门和宽广定义的特定领域上存在着巨大风险,所以在某些选择成功的同时,将会出现其他选择失败。这就使政策制定者面临着与政策失灵分析框架相当不同的问题:不是试图决定政府干预还是避开干预的问题,而是理解特定的方向和路线图怎样可以被选择,决定怎样动员和管理可以应对动态社会和技术挑战的活动。政府任务导向型的投资必然有选择,也必然将倾斜竞技场,因此,政策争论的核心不是是否“挑选”,而是这种挑选如何避免锁定在次优状态中。任务应该足够宽广,不仅能够催生许多不同的产业部门,而且应该足够具体以便转变成可以解决的特定问题,以至于可以持续性对其进行评估。

其次,需要对承担不确定性和投身于发现过程的政府组织的性质进行研究。市场失灵理论提倡尽可能少地减少政府干预,使政府失灵的各种风险如裙带关系和腐败等降到最低。按照这种理论,经济体制的改革方向就必须包括两方面内容。第一个是压缩政府规模,其做法是将越来越多的公共活动外包给更具“活力和效率”的私人部门,它所导致的结果必然是减少可以用于提高政府决策能力的资源,从而使政府部门管理技术和经济变迁的相关知识和能力不断下降。第二个改革方向是尽量将私人部门与政府机构隔离开来,以避免出现政府机构被私人部门所俘获的情况。

与市场失灵理论相反,塑造和创造市场的理论认为,如果政府试图通过塑造和创造新技术、新部门和新市场来推动经济结构的转变,那么,政府改革的方向就必须与市场失灵理论所建议的相反。第一,政府必须建立自身强有力的知识和政策能力,而要做到这一点,政府就必须能够吸引到具有相关知识和技能的顶尖人才,因为如果没有这些人才和专家,政府不仅不能研究视野宏大的问题并提出大胆的经济政策,而且,在推进政府任务导向的政策时,政府就没有能力对私人行为者提供方向性的指导和协调。第二,如果政府要建立自身强有力的知识和政策能力,对其自身组织结构的理解就是基本的。已有研究说明,关键性的要素是其组织结构自身的试验、学习的吸收能力,美国国防部国防高级研究计划局这样的政府机构之所以能够成功,一个重要原因就是其内部试验和学习型的组织结构。第三,与市场失灵理论隐含的政府部门与私人部门尽量隔离的政策相反,塑造和创造市场的理论鼓励两者之间建立相互依赖的紧密关系和新型的信任关系,政府可以利用自身的感召力、各种经济行为者之间信任关系的代理人和定位于具体任务的政策工具等对私人行为者提供方向性的指导和协调。

再次,任务导向型和市场创造型的产业政策评估。市场失灵的产业政策框架通过成本——收益分析的指标和方法评价公共投资的收益是否抵偿了与市场失灵和政策实施相关的成本,这种评价指标和方法是在既定技术经济范式下做出的,是以路径依赖的市场力量作为标准进行评价的,旨在于修补这种既定路径下的市场失灵,它既没有考虑到路径依赖的市场力量对新技术经济范式的不利影响,也没有考虑到政府可以改变和创造新路径的可能性,简言之,市场失灵的产业政策框架为政府作用和产业政策提供的只是一种静态的或稳定态的解决方案,它所提供只是一种有关市场与政府关系的静态理论,没有考虑到经济发展的动态特点,这在创新和公共服务上是非常明显的。

对于任务导向型和市场创造型的产业政策评估框架来说,关键性的问题是要发展一种动态的投资评估工具,以避免产业政策的制定受到既定技术经济范式路径依赖的制约。按照这种原则,评估指标和方法应该考虑到它所带来的各种不同的“溢出效应”,其中包括所培养出来的新的技术能力,以及它是否导致了新技术、新部门和新市场的出现。比如,以政府在生命科学和医疗研究方面的支出而言,政府合理的做法是,突破私人制药行业只关注于药品的做法,而更多地投资于疾病诊断、手术治疗和人们生活方式的调整,以及那些被忽视的关键领域,这些领域对改进全球人口的健康状况具有巨大的潜力。

最后,风险分摊和报酬分配的方式,如何使智慧增长导致包容性增长。从美国的经验来看,国家在不确定的、高风险的激进创新活动的早期作为风险承担者执行着企业家的职能,但是,虽然国家承担了投资的风险,但却没有得到应得的报酬,这导致了两个严重的后果:一方面,由于国家在创新成功的项目上没有得到报酬,但却在投资失败的项目上却丧失了资本,这势必减少国家在未来为创新融资的能力;另一方面,制药企业的药品高定价使出资进行应用研发的纳税人却买不起其药品,这两个严重的后果导致了创新活动中的机能失调:“投资风险社会化而投资收益私人化”,这使公私部门之间的关系变成了私人资本对国家的寄生关系,以创新为基础的“智慧性增长”不仅没有导致“包容性增长”,反而成为发达国家财富分配两极分化的重要原因之一。因此,有必要改革国家投资的回报机制,使之对创新投资更多,创新更多,从而增加的就业机会也更多。

马祖卡托提出了三种可以考虑的具体措施:专利税收入、收人比例还贷贷款和开发银行。第一种措施是通过建立国家创新基金,通过专利税形式获得直接投入应用技术的投资回报,由此所获得的专利税收入将由国家创新基金用于下一阶段的创新资助。第二种措施是引入类似于学生贷款的收人比例还贷贷款,当企业的收益达到一定程度后,开始向国家提供一定比例的返还,或者国家对它支持过的公司享有权益。第三种措施是采取国家开发银行的形式获得贷款收益。通过这些措施,使公私部门之间的风险承担与收益分配对等化,在公私部门之间建立起合作共生关系而非寄生关系。马祖卡托的这些建议得到了罗德里克的赞同,在他看来,“福利国家的‘阿喀琉斯之踵’在于它需要高税收,却无法刺激对创新行为的补偿性投资”,如果政府能够分享创新投资的收益,这就能够避免资本家成为几乎独占创新收益的创新寡头,减少社会不平等,使创新的经济成果普惠于大众,因此,现在政府应该像当年做好社会保障建成“福利国家”那样,建设“创新型国家”。

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