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【金沙澳门官网58588_金沙国际欢迎你】至于农村旅游用地政策的商量及剖析

近年来,随着旅游业成为国民经济发展的重要产业,各省、各地区都大力发展旅游产业,特别是对于旅游资源丰富,而经济不发达的广大农村地区,开展了大量的生态旅游、乡村旅游、文化旅游、农业旅游、民俗风情旅游等,使得集体土地流转旅游用地,带动农村经济发展。

土地是乡村旅游发展最基础和最为重要的生产要素之一,其在旅游发展中的优化配置直接关系到产业发展目标和社会效益。乡村振兴战略背景下,乡村旅游发展必须加强旅游用地管理,要以管理为途径强化旅游产业用地保障、提高农村土地产业用地效率和效益。

张云华

由于我国农村土地政策特殊性以及旅游业对于资源信赖及环境破坏,将农村土地作为旅游用地用途是否可行,如何发挥土地政策作用,更好地促进农村发展,解决“三农”问题及城乡二元结构等问题,成为当前迫切需要解决的问题。

乡村振兴战略背景下乡村旅游用地问题归纳

此次国土资源部等三部委联合出台的《意见》,目的是为发展乡村旅游提供土地政策支持,这也是党和国家逐步放活农村土地的改革思路在乡村旅游方面的落地。该《意见》的目的是支持乡村旅游发展,发力点是放活农村用地政策,亮点则是赋予农民集体和个人更多的土地发展权。

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党的十九大报告指出,实施乡村振兴战略,要坚持农业农村优先发展,按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求,建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系,加快推进农业农村现代化。这为我国新时期的农村发展指明了战略方向以及基本遵循。乡村振兴,产业兴旺是基础和关键。乡村旅游是实现乡村振兴、产业兴旺的关键现代产业,是推进我国城乡融合发展、实现农业农村现代化的重要抓手。可以预期,由于乡村旅游具有产业融合度高、产业链长、涉及面广、要素吸纳能力强、附加价值大、乡土文化依赖度高和综合效益明显等特征,其在我国乡村振兴中的产业地位和作用将越来越重要。

金沙澳门官网58588_金沙国际欢迎你,近日,国土资源部联合住建部、国家旅游局印发了《关于支持旅游业发展用地政策的意见》,其中明确提出允许利用农村集体建设用地、农民自有住宅、未利用地以及通过开展城乡建设用地增减挂钩试点来发展乡村旅游业,这为农民集体和个人利用土地参与乡村旅游业发展提供了政策支撑,松开了乡村旅游用地的约束,迈起了推动乡村旅游发展的步伐。

近年来,在市场需求和政策供给的双轮驱动下,我国乡村旅游以超预期的速度和规模发展,产业发展与土地利用的矛盾也越来越紧张,成为阻碍我国新时期乡村旅游发展的关键因素之一。土地是乡村旅游发展最基础和最为重要的生产要素之一,其在旅游发展中的优化配置直接关系到产业发展目标和社会效益。一直以来,乡村旅游就是我国旅游发展用地政策关注的重要领域,伴随全域旅游战略和乡村振兴战略的提出和推进,乡村旅游发展中的土地问题也将更加凸显。

发展乡村旅游是促进一二三产融合发展,增加农民收入的有效措施,是创意型农业发展的一个有效抓手。但是,农民集体和个人缺乏土地发展权一直是制约乡村旅游升级发展的重要因素,此次国土资源部等三部委出台《意见》,目的便是为解决这一问题提供政策支持。我们也应看到,这一政策的出台,也是党和国家逐步放活农村土地,还权赋能改革思路在乡村旅游方面的落地。《意见》的出台,既是对国务院关于促进旅游业改革发展,投资消费等相关政策的落实,同时,就农村土地制度改革而言,它更多体现了十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的精神。该《意见》的目的是支持乡村旅游发展,发力点是放活农村用地政策,亮点则是赋予农民集体和个人更多的土地发展权。

归纳起来,主要表现在:产业发展规模的增大,使乡村旅游发展用地供给紧张和不足的问题将继续存在;工商资本逐利的动机,使乡村旅游发展大潮中地方政府和企业违法违规用地的现象也将不断增加;旅游用地的复杂性,使乡村旅游用地概念界定仍然具有较大难度;旅游业的产业特性,使乡村旅游用地政策创新探索仍待持续推进。这四个方面将成为我国乡村旅游发展过程中亟待解决的旅游用地理论、实践和政策问题,其中旅游用地政策问题是近些年来土地管理和制度改革探索的热点和难点。

在集体经营性建设用地方面,十八届三中全会提出,在符合规划和用途管制前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价。这为农民集体参与集体土地开发指明了土地制度改革的方向。《意见》规定,在符合土地利用总体规划、县域乡村建设规划、乡和村庄规划、风景名胜区规划等相关规划的前提下,农村集体经济组织可以依法使用建设用地自办或以土地使用权入股、联营等方式与其他单位和个人共同举办住宿、餐饮、停车场等旅游接待服务企业。这项规定在乡村旅游用地层面上解决了我国集体土地与国有土地同地不同权问题,开辟了农村集体建设用地可用于开发乡村旅游的途径,农民集体拥有了其所有土地的旅游发展权,增加了农民增收的渠道。

乡村振兴战略背景下我国乡村旅游用地政策背景

在宅基地使用方面,十八届三中全会指出,保障农户宅基地用益物权,改革完善农村宅基地制度,选择若干试点,慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让,探索农民增加财产性收入渠道。《意见》贯彻了十八届三中全会的意图,规定依据各省、自治区、直辖市制定的管理办法,城镇和乡村居民可以利用自有住宅或者其他条件依法从事旅游经营。《意见》松解了农民利用自有住宅从事旅游经营的束缚,让农民也可以堂堂正正地利用自有住宅来经营获取财产性收入。这既体现了对农户宅基地用益物权中使用权和收益权的尊重,又体现了对农民住房财产权特别是处分权的尊重。

国家对旅游用地问题越来越重视,出台专门的旅游发展用地保障政策文件,地方政府积极响应国家号召,不断创新探索。国家层面,既有促进旅游发展的政策文件保障旅游用地供给,又有其他部门的发展政策文件支持旅游用地供给。自2009年以来,国务院先后出台的多个促进旅游业发展的政策意见中都做出了用地保障的政策引导,如《国务院关于加快发展旅游业的意见》(国发〔2009〕41号)首次提出旅游用地供给保障途径、《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》(国发〔2014〕31号)将“优化土地利用政策”作为单独的政策条款、《国务院办公厅关于进一步促进旅游投资和消费的若干意见》(国办发〔2015〕62号)提出“落实差别化旅游业用地用海用岛政策”。2015年11月,原国土资源部、住房和城乡建设部、原国家旅游局联合出台专门的旅游发展用地保障的政策文件——《关于支持旅游业发展用地政策的意见》(国土资规〔2015〕10号),该文件对旅游业发展用地供给、旅游新业态用地政策、旅游业用地服务监管做出了系统的规定,是我国当前指导旅游业用地政策创新的基础性文件,该文件还对乡村旅游用地做出了规范指导。

责任编辑:雍敏

除此之外,在我国新发展理念的引导下,国家的农村发展政策也对乡村旅游用地进行引导,如2015年国务院办公厅印发的《关于推进农村一二三产业融合发展的指导意见》对社会资本投资观光和休闲度假旅游的用地置换进行鼓励。2017年12月,原国土资源部、国家发改委联合下发的《关于深入推进农业供给侧结构性改革做好农村产业融合发展用地保障工作的通知》鼓励盘活存量建设用地,支持发展休闲农业、乡村旅游等农村二、三产业。另外,一些非旅游部门的发展政策文件也在用地方面引导和支持乡村旅游发展,如2017年5月原农业部办公厅发布的《农业部办公厅关于推动落实休闲农业和乡村旅游发展政策的通知》(农办加〔2017〕15号)就在用地政策上作出明确规定,要支持有条件的地方通过盘活农村闲置资产资源发展休闲农业和乡村旅游。由此形成了国家层面多部门协同的旅游用地政策支持态势。

地方层面,各地方政府也积极响应国家政策号召,不断地探索改革创新路径,部分地方取得了较大突破。如成都、秦皇岛、舟山、张家界、桂林等旅游业用地综合改革试点。如浙江湖州探索实施“点状供地模式”,松阳探索多种组合模式流转土地的创新供应方式,取得了建设用地供给上的重大突破;安徽省政府办公厅出台《支持利用空闲农房发展乡村旅游的意见》,鼓励各地利用空闲农房发展乡村旅游,增加农民财产性收入。

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